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【原创】我国政府引导基金助力中小企业转型升级之路径探索
作者:admin 日期:2019-06-14 11:48 人气:
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       自2014年下半年国家和地方财政以投代补改革以来,受各种政策利好,我国政府引导基金呈井喷式迅猛发展,从中央到地方政府引导基金的设立如雨后春笋般快速增长。政府引导基金作为增加创业投资资本供应的重要政策工具之一,在我国经过二十余年的发展,逐步形成规范的组织管理模式、较为成熟的运作方式与相对完善的信息披露与信息公开制度,在解决我国中小企业融资难、支持中小企业科技创新与转型升级中发挥了一定作用。然而,纵观国内外政府引导基金的相关实践,我国尤其是个别地方政府引导基金在帮助中小企业走出生存困境、培育经济发展新动力中没有起到应有的作用,政府引导基金在助力创新型中小企业发展中仍大有可为。
       新业资本汇集整理了其他国家和我国国内在政府引导基金助力中小企业发展方面的典型实践,并予以总结建议,与业内人士共同探讨,以期给各位带来借鉴。
       本文目录:
       一、我国政府引导基金的概念与发展现状
       二、政府引导基金的运营模式探讨
       三、国外国内典型实践分析
       四、政府引导基金助力中小企业路径探索
       中小企业在我国经济社会中具有十分重要的地位和作用,占到了全国企业总数的95%以上,它们贡献了60%的GDP、50%的税收,解决了80%的城镇就业,已然成为市场经济活动的主要参加者和国民经济发展的重要支柱和生长点。与此同时,资金缺乏这一制约中小企业发展的瓶颈在很多地市却迟迟难以破冰,而政府引导基金如何在解决中小企业融资难题中有效发挥“四两拔千斤”的杠杆作用,撬动社会资本帮助高科技创新中小企业渡过难关,改善其内忧外患的生存状态,成为当下社会关注的焦点之一,也是拉动我国国民经济发展、保证经济增长目标实现的重要一环。
       一、我国政府引导基金的概念与发展现状
       所谓的政府引导基金属于学术概念,而非官方概念,属于政府投资基金的范畴,根据财政部2015年11月12日《政府投资基金暂行管理办法》规定,政府投资基金是指由各级政府通过预算安排,以单独出资或与社会资本共同出资设立,采用股权投资等市场化方式,引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,支持相关产业和领域发展的资金。因此,从内涵上,政府引导基金由于采用私募方式募集,属于私募股权基金中的政策性基金,一般由政府设立并按市场化方式运作,利用政府资金的引导与杠杆作用,吸引社会资本进入特定的产业投资领域,本质上是一种产融结合的范式,主要扶持创业型或科技型企业发展。
       纵观我国政府引导基金近几年的发展,已经从2015-2016年的爆发式增长逐渐过渡到了一个平台调整期。根据融中研究的数据统计,2018年前6个月,全国共成立131家政府引导基金,基金支数相当于去年的7成左右;同时,截止2018年6月,我国政府引导基金总规模为88996亿元,相比2017年增长16.47%,但相比2017年47.80%的增速有较大回落,各级政府对于引导基金的出资日益变得谨慎和理性。
       我国政府引导基金尽管增速在下降,但体量仍在不断增长,政府引导基金在我国股权投资市场的资金端依然发挥着重要的出资作用,依然是股权投资行业发展路上的一大亮点。
然而,一些地区的政府引导基金在支持中小企业科技创新、培育经济发展新动力方面仍显得操之乏力,多有呈现的政府引导基金“沉睡”现象逐年恶化,本应发挥调节市场失灵作用却在商业银行变成了定期存款;也有因为担心带来灰色交易、权力寻租或非法集资而因噎废食,将政府引导基金的撬动放大效应拒之门外或不敢碰触,丧失了区域经济增长和产业转型升级的一大驱动力。因此,我们有必要借鉴国内外政府引导基金运作的有益经验,探索出一条适合地方实际的政府引导基金助力中小企业发展行进之路。
       二、政府引导基金的模式探讨
       政府引导基金的模式有很多分类方式,可以包括出资模式、组织形式、管理模式、投资模式等等,以下重点探讨管理模式和投资模式。
       1、我国政府引导基金管理模式1.0到管理模式3.0。从我国政府引导基金的发展历程来看,经历了管理模式1.0到管理模式3.0的演进。
      (1)1.0的管理模式属于基金自管模式,分为政府下属事业单位直接参与引导基金投资决策和日常管理与政府下属国企负责引导基金的管理运营两种方式。这种自管模式将政府引导基金牢牢把控在国家层面,是引导基金发展初期尝试探索阶段的必然选择;但这种模式集基金的所有、管理、托管为一身,责权利不明晰,同时,部分地方政府设立理事会或董事会对基金的具体运营进行干涉,很难切实发挥基金的引导作用,市场化程度和投资效率较低。
      (2)在国家政策的召唤下,各地市政府引导基金的数量和规模不断壮大,市场化改革的需求呼之欲出,为能够更好实现政府的政策诉求,同时解决1.0管理模式下的薪酬管理机制难以吸引优秀基金管理人才的难题,政府引导基金逐渐过渡为基金托管的2.0管理模式,政府不参与或很少参与引导基金的投资决策和日常管理。这种模式又有政府成立独立的基金管理公司管理与政府委托第三方专业的母基金管理机构来管理两种做法,而从资金配置效率的角度讲,在保证政府监管与政策目标的条件下,委托市场化的第三方专业机构的管理模式将会是政府引导基金的主流趋势。在这种模式下,“政府监管机构+引导基金管理公司+托管银行”为主要的监管手段,也可以采用公开招标方式或引入委托竞争机制选择若干受托管理机构,以提高对受托管理机构的激励约束效果与受托机构的积极性,并防范道德风险与提升引导基金的管理水平。
      (3)在政府引导基金2.0管理模式的基础上,母基金管理机构除了承担管理职责外,与政府成立母基金,承担部分募资配资职责,政府作为LP只是母基金出资人之一,不参与母基金投资决策,这就是所谓的引导基金3.0模式。这种模式充分发挥了市场运作机制的积极作用,但仍未突破国资托管范畴。
       2、政府引导基金的投资模式主要有参股、跟进、融资担保和风险补助四种。
      (1)参股投资模式,即政府引导基金作为母基金参股与社会资本共同成立创业投资子基金,引导基金原则上参股不控股,认购比例一般不超过25%,以起到政府引导基金的杠杆放大作用。此种方式主要是引导社会资本参与创业投资,属于股权投资。
      (2)跟进投资模式,即引导基金跟进创投基金投资,具体指引导基金按适当比例(一般不超过创投基金投资额的30%-50%或投资总规模不超过300-500万),投资于政府重点扶持产业领域创业企业或早期创业企业,也属于股权投资。
      (3)风险补助模式与融资担保模式,前者是对于已投资于初创期科技企业的创投机构,引导基金直接给予一定补助,后者则是政府引导基金为已成立的创投企业提供债权融资担保而非直接出资,该创投企业则以股权作为质押
       三、国内外政府引导基金有益做法探讨
       2014年10月份《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》出台之后,政府引导基金逐渐广泛成为地方政府新的融资模式,在助力科技型中小企业以及创业企业发展中发挥了重要作用。然而,在引导基金快速发展过程中也出现了一些问题,比如权责不明、政府干预过多、社会资本吸引不足等。因此,有必要在总结借鉴国内外有益做法的基础上,不断深化投融资体制改革,促进中小企业产业升级和经济结构调整,实现在中小企业领域的产融深度结合。
   1、美国SBA的信用担保与SBIC风险投资项目。
       (1)SBA的信用担保,属于市场主导型。美国联邦中小企业局(Small Business Administration,简称SBA),是美国联邦政府于1953年专门设立的向中小企业提供融资帮助、技术咨询服务、政府采购、紧急救助、市场开拓(特别是国际市场)等全方位、专业化服务的机构。在帮助小企业融资方面,SBA除了按计划为相关创业投资基金公司提供一定比例的直接融资外,更多的是为其提供融资担保,规定投资方向,随后由其作为主体在私人资本市场上进行市场化融资,SBA的重点则是管理和监督创业投资基金的运营。这种政府参与引导基金的主要方式是信用担保,而不是直接注资参股,不会给政府增加额外的财政负担,但对社会资本以及市场体系有较高要求,为此,美国政府在多方面给予制度支持,主要有中小企业投资和权益保护相关法案的推出、相关市场基础设施和人才知识产权保护机制的完善、重视发挥产学研中的金融支持等。
       美国SBA为中小企业提供的最常见的担保贷款项目是7(a)担保项目和CDC/504担保项目。其中,7(a)贷款担保项目为从周转资金到出口融资的各类长短期贷款提供担保,是SBA最主要和范围最广的贷款项目。为防止合作银行因得到SBA的担保而不认真审查贷款项目,SBA一般不全额担保,也不会干预合作银行对某笔贷款的审贷决策。SBA对申请贷款的中小企业的基本要求:符合SBA规定的小企业定义、在美国经营、有盈利性、有合理的投资实体、已经投入了一定资本、在寻求SBA支持前已经穷尽了其他的融资方式。CDC/504担保项目为成长中的小企业提供用于土地和建筑等主要固定资产投资的长期贷款,具有期限长、贷款条件严格的特点。此外,SBA还通过小额贷款中介机构向初创期企业提供短期周转性小额贷款服务。
       (2)SBIC风险投资项目。对于初创期、高成长、高科技中小企业,SBA的风险投资主要通过小企业投资公司(“SBIC ”项目)实施。该项目由SBA先以政府信用担保在公开市场上募集资金,再通过SBIC向符合条件的中小企业提供风险投资。为撬动社会资本对高风险的初创期高科技企业进行投资,SBA实施了很多配套优惠政策,比如免除部分投资收益税,向SBIC提供最多达总投资额2/3的贷款和投资,投资成功的缴纳低利率利息,之后再缴纳总利润的10%,其余利润由投资人和SBIC按照8:2的比例分配,如果失败,则由SBA和SBIC共同承担损失,以极大提高社会资本参与风险投资的积极性。
       2、以色列的YOZMA计划。
       YOZMA政府产业引导基金主要是与国际知名创投基金、产业投资基金以及其他投资管理经验丰富的投资机构合资,共同在以色列发起设立相关产业投资子基金,其中,政府出资一般不超过40%(引导基金设立初期为吸引社会资本政府出资会比较多),引导社会资本流向通信技术、电子信息科技、生物医药等战略新兴产业,实现了较为合理的产业定位,帮助初创期企业和产业获得丰厚的产业化发展优势,使得这两个领域取得长足发展并在全球市场上具有强大的竞争力。2000年后,以色列政府逐渐退出YOZMA下的所有基金。
       3、德国的产业政策支持
       将产业政策配合政府产业引导基金,能够更好发挥产业引导基金的作用。1995年,德国中央政府提出小型科技公司股权投资计划和创业型科技公司股权投资计划,地方政府与发起人金融机构为符合条件的企业提供股权投资、担保、融资等服务。21世纪初开始,德国地方政府参照中央的模式并结合地方特色设立产业引导基金,主要方向是生物科技、高新技术等,并配合相关的产业政策,例如对特定行业初创企业的税收减免、设备购置补贴以及人才引入等方面的支持政策。
       4、我国政府引导基金助力中小企业发展的典型案例
       我国政府引导基金经历二十几年的发展,日益成为我国政府发展地方产业重要方式。下面列举厦门和枣庄两地的做法。
       (1)厦门产业引导基金。该基金是厦门市政府于2015年2月成立的按政府引导、市场化运作、专业机构管理的政策性基金,初期规模100亿元,引导社会资本投向厦门市“5+3+10”的现代产业支撑体系。厦门产业引导基金采取2.0模式中的国企委托管理模式,设理事会作为决策机构,下设办公室于市财政局,负责日常事务,同时设有独立的专家评审委员会,对拟投资方案进行独立评审。厦门金圆投资集团有限公司作为市财政的出资代表,其下属厦门市创业投资有限公司是受托机构,具体负责引导基金的日常运营管理。厦门市政府只负责“两端”,即前端审定总体投资方案,后端把握投资方向,不干预基金的日常运营管理,完全市场化运行。
   厦门产业引导基金与合作伙伴优客工场,在海沧区合资设立了两岸合作的青年创业孵化器,积极引入中建投等合作伙伴,并设立了2 只规模各约3 亿元的基金;对创投企业如厦门坚果兄弟创业投资合伙企业(有限合伙)投资,覆盖范围从天使轮、A轮直到新三板定增,主要投向电子商务、其他网络服务、B2B、无线互联网服务行业,地区分布厦门、武汉、上海等多地。
       (2)枣庄市政府引导基金。该基金以枣庄财金公司为载体,并设立政府股权投资基金理事会,对子基金设立和政府资金直投项目进行审核,同时,以市场化方式选聘专业的基金管理公司进行日常运营管理。山东新业股权投资管理公司(简称新业资本)作为枣庄市政府引导基金的管理机构,具体负责项目搜集筛选、项目立项、尽职调查、投决会召集、投后管理、子基金设立与运作等具体事项。基金理事会在子基金投放方面充分放权,划清底线后由基金管理公司自主决策、市场化运作,减少行政干预,充分释放活力。
       2018年,枣庄市政府在原5亿元政府股权投资基金的基础上,进一步加大财政投入,设立了10亿元的新旧动能转换基金,并发挥股权投资基金杠杆作用,发起设立30亿元子基金群,撬动社会资本10余亿元股权投资于枣庄企业,通过投联代、组合投资等带动不少于100亿元项目投资,形成链条式、集群化发展格局。
枣庄市政府股权投资基金扶持“小巨人”企业快速成长,例如出资数千万元联合社会资本设立专项子基金,投资控股某锂离子电池研发与生产企业,采取优化管理体系、对接外部资源等措施,促进企业快速发展,利税同比增长50%以上。同时,基金管理公司借助专业投顾机构资源,引进某全球500强央企投资数十亿元入股该企业共建军民融合产业园,并将枣庄打造成为全国重要的锂电新能源研发生产基地。
       再如,新业资本管理的枣庄市政府引导基金出资数亿元,支持东方光源集团与武汉烽火集团达成合作,成立山东智光通信科技有限公司建设智光光纤制造项目。该项目采用烽火集团先进技术,一期工程总投资数18亿元,建设6座光纤拉丝塔和12条光纤生产线,实现山东省光纤产业零的突破,并在2018年当年签约、当年建成、当年投产,创造同行业建设周期最短、达产时间最快的记录。2019年3月20日下午,山东省委书记刘家义率新旧动能转换项目观摩团现场考察智光通信公司,并给予肯定和指导。下图为刘家义书记(下图第一排左一)考察智光通信公司现场。
       政府股权投资基金的进入,使企业降低了融资成本,增强了资金实力和安全系数,引领企业理念转变、提档升级,成为企业由小到大、由弱到强发展历程中的一次重大转折。
       此外,枣庄市政府视野向外、放眼全球,积极引进基金战略合作机构,2018年9月29日山东省儒商大会上,在省领导的见证下,来自英国、德国、美国的知名投资顾问公司与环球新业(北京)国际信息服务公司及枣庄财金公司签署了“跨境产业金融服务体系”合作协议,不断提升基金支持重大项目落地、扶持科技型中小企业转型升级、服务全省企业跨境产业整合的能力。
       四、我国政府引导基金助力中小企业发展路径探索
      经过上述的分析和参考总结,我国政府基金在助力中小企业快速发展方面,可以给我们带来如下借鉴与启示:
      1、产融结合,政府推动与市场需求相融合。纵观国内外政府引导基金发展历程与模式,各国政府在促进转型升级、产业集群与集聚等方面发挥了重要支撑和推动作用;与此同时,也要考虑到市场的实际需求,将产业政策与金融资本有效融合,实现政府与市场的互融、互促,在发挥政府基础性作用的同时兼顾市场真实需求。
      2、谨慎政府引导基金PE化,切勿将产业投资基金演变为地方政府变相负债的新渠道。国内个别地市在谈到政府引导基金时,出于风险最小化考虑,拟投企业往往偏向拟上市公司或成熟期企业以及传统产业,而将初创期企业、新兴产业、中小创新型企业拒之门外,这难以发挥政府引导基金对中小企业的扶持作用以及产业引导与转型升级作用。此外,政府股权基金债权化、明股实债的现象依然比较广泛,政府引导基金的趋利心理依然存在,以至于无法起到最大限度吸引社会资本投入风险较大的科技型中小企业与创业企业。因此,有必要真正明确政府引导基金的概念和意义。
      3、借鉴美国SBA信用担保,并建立统一的管理机构,创新政府引导基金管理与投资模式。我国政府引导基金以设立子基金和直接投资为主,并缺乏统一的组织管理机构(类似美国SBA),在信息透明度不断增强的基础上,可以建立统一的政府引导基金助推中小企业的管理机构统筹协调规划,以扭转“各自为战”的分散局面,并借鉴美国SBA的担保模式,由政府引导基金委托政策性担保机构做担保,同时配合一定的容错机制,在经济发达城市试点成功后考虑全国推开。
      4、政府引导基金的运营坚持市场化。政府虽然作为政府引导基金的主要发起人,有时甚至是唯一发起人,应不宜过多干涉基金的日常经营管理和投资运作,而是依托专业的投资机构,由专业的人干专业的事,用市场化方式进行日常工作的管理与运营。以色列政府最后退出YOZMA基金,目的就是确保政府引导基金能够完全按市场化运作,弱化政府部门可能造成的潜在干涉,以实现引导基金自身管理、项目筛选、激励机制、募资渠道、退出机制等方面充分市场化,充分发挥产业促进功能。
      5、政府引导基金不宜以盈利为目的,产业政策向新兴产业与科技型中小企业倾斜,实现以引导基金为支撑的产融结合。新兴产业和科技型创业企业的投资风险较大,社会资本投资意愿不大,但对经济结构调整与传统产业转型升级有着重要的战略意义,这就需要政府引导基金发挥产业引导作用,制定产业政策,做好产业定位和产业集群集聚,吸引社会资本,实现产业政策范围内工商企业与金融企业之间在资本、资金、人事和业务等层面上的相互渗透,相互进入对方活动领域,最终形成产融实体的经济现象和趋势。
      6、完善相关立法与建立健全风控机制,确保政府引导基金稳健运行。我国政府引导基金的设立、运行、退出渠道等,缺乏完善的立法规定,风险防范机制在很多地市也没有健全,加上基金管理公司鱼龙混杂、基金管理能力参差不齐,拍脑瓜投项目、投后缺乏跟踪管理、退出渠道不畅通等现象依然存在。因此,完善相关立法规定并注重风险防范和化解机制的建立健全,对政府引导基金助力中小企业发展意义重大。
 
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